Bratislava 1. apríl 2021 – Štátny rozpočet, záverečný účet či výročná správa o hospodárení štátu by mali byť pre bežných ľudí viac zrozumiteľné a prehľadné. NKÚ to odporúča ministerstvu financií na základe výsledkov kontroly zameranej na preverenie procesu tvorby viacročného rozpočtu s dôrazom na účinnosť i transparentnosť strednodobých cieľov. Podľa kontrolórov je za ostatných päť rokov tento proces nastavený dobre. Potrebné je však zo strany zodpovedných rezortov lepšie využívať možnosti programového rozpočtovania a prepojiť ich s hodnotením merateľných cieľov. Kontrolóri v správe z kontroly kritizujú chronické posúvanie plnenia vládnych cieľov na koniec plánovacieho obdobia, ako aj neustále prekračovanie schváleného rozpočtu. Priemerný rozdiel medzi skutočnými a rozpočtovanými výdavkami dosahuje 2,5 mld. eur, resp. 6,8 % skutočných výdavkov. Národná autorita pre externú kontrolu dlhodobo upozorňuje tiež na vysoký počet rozpočtových opatrení, ktorými sa mení schválený rozpočet bez vedomia parlamentu. V roku 2020 boli celkové výdavky štátneho rozpočtu navýšené o takmer 7,8 mld. eur, a to z 18,6 mld. na viac ako 26 mld. eur. Na výdavky priamo súvisiace s pandémiou bolo určených necelých 5 miliárd eur.

 

Rozpočet verejnej správy dnes už neplní len základnú zúčtovaciu funkciu, ale je účinným nástrojom strednodobého riadenia kľúčových verejných politík štátu. Ním sa určujú strategické ciele nielen na národnej úrovni ako je napríklad dlh, saldo či celkové výdavky štátu, ale aj priority na nižšej úrovni štátnych či verejných inštitúcii pri realizácii jednotlivých verejných politík. Prvé ciele sú riadené rôznymi fiškálnymi pravidlami ako je napr. dlhová brzda, pravidlo vyrovnaného rozpočtu a limit výdavkov štátneho rozpočtu. Ciele jednotlivých tematických politík sú zas nastavené prostredníctvom princípov programového rozpočtovania. „Programové rozpočtovanie je významným nástrojom riadenia verejných financií a okrem iného slúži na definovanie kľúčových priorít udržateľného rozvoja spoločnosti s dôrazom na efektívne a účelne používanie národných či európskych zdrojov. Vďaka nemu môže vláda prijímať kvalifikované rozhodnutia. Poslanci, ale aj verejnosť môžu hodnotiť kvalitu poskytovaných služieb a spoločnosť môže transparentne hodnotiť dosahovanie nastavených vládnych cieľov.“ Približuje podpredseda kontrolného úradu Ľubomír Andrassy a zároveň dodáva, že vďaka čitateľným a jasne merateľným prioritám definovaným priamo v rozpočte sa môže každý občan stať dobrým kontrolórom nielen štátu, ale aj obce či mesta v ktorom žije.

Súčasťou rozpočtovania býva aj stanovenie stropu, limitu výdavkov na vládnej úrovni, či už pre celú verejnú správu alebo samotné ministerstvá. Výdavkový strop v tomto chápaní predstavuje najvyššie možné obmedzenie pridelených prostriedkov celému verejnému sektoru. Výdavkové stropy však neboli počas kontrolovaného obdobia (2015 – 2019) na Slovensku implementované, hoci v minulom roku bola pripravovaná novela zákona o rozpočtovej zodpovednosti, ktorá ich mala zaviesť. NKÚ aj na základe medzinárodných skúseností podporuje zavedenie výdavkových stropov, pretože sú nevyhnutné pre zabezpečenie dlhodobej udržateľnosti hospodárenia a dosiahnutie prijateľnej zadlženosti.

Z hľadiska otvorenosti a transparentnosti identifikovalo NKÚ rezervy v zrozumiteľnosti rozpočtu pre bežného občana. Samotný rozpočet, ale aj záverečný účet štátu sú rozsiahle technické dokumenty, v ktorých sa podstatné informácie strácajú. Národná autorita pre oblasť externej kontroly preto odporúčala spracovať rozpočet v zrozumiteľnej forme ako „Rozpočet pre ľudí“, čo sa rezortu financií už pri rozpočte na rok 2021 podarilo realizovať. Keďže rozpočet a záverečný účet sú dve strany jednej mince, vyhodnotenie toho, čo sa skutočne podarilo dosiahnuť, by malo byť podobne laicky spracované v „Odpočte pre ľudí“. Má byť prehľadne sumarizujúci, čo sa za ostatný rok podarilo splniť, na čo boli prostriedky v rozpočte schválené a na čo sa v skutočnosti vynaložili. NKÚ preto odporúča rezortu financií spracovávať obdobný dokument, sprevádzajúci záverečný účet alebo Súhrnnú výročnú správu SR, ktorý podporí verejnú diskusiu o rozpočtových prioritách a ich skutočnom napĺňaní.

O nedostatočnej úrovni plánovania svedčí stále vysoký počet rozpočtových opatrení, ktorými sa presúvajú finančné prostriedky medzi jednotlivými kapitolami. Za posledných desať rokov sa ich počet zdvojnásobil. Kým v roku 2011 ich bolo necelých 1600, v minulom roku to bolo už viac ako 3000. Hoci je to legitímny nástroj, podľa kontrolórov sa používa nad rámec objektívnej potreby. V roku 2020 tento rapídny nárast rozpočtových opatrení spôsobila najmä mimoriadna situácia súvisiaca s nástupom pandémie COVID-19. Analýza rozpočtových opatrení, ktorú vykonali analytici NKÚ ukázala, že celkovo sa v rámci „covidových“ rozpočtových opatrení presunulo v minulom roku medzi kapitolami bezmála 2,9 mld. eur. Nie všetky rozpočtové opatrenia však bolo nutné realizovať, dokonca sa ukázalo, že inštitút rozpočtových opatrení sa použil zbytočne. Napríklad rezort vnútra prijal z kapitoly všeobecnej pokladničnej správy 44,5 mil. eur, následne poslal späť 250 mil. eur, a tých istých štvrť milióna eur získal opätovne do svojho rozpočtu o tri mesiace neskôr.

V súčasnosti je programové rozpočtovanie využívané najmä na zber informácií a operatívne každoročné riadenie rozpočtu. Chýba strednodobé riadenie a priame prepojenie rozpočtov na dosahovanie cieľov a možnosti programového rozpočtovania nie sú naplno využívané. Národní kontrolóri v priebehu auditu identifikovali rozdielnu kvalitu v prípade programového rozpočtovania, kde viaceré ministerstvá v rámci svojich rozpočtov dlhodobo nedodržiavajú metodické pokyny a usmernenia rezortu financií. „Moderná digitálna doba kladie zvýšené nároky na prípravu verejných rozpočtov. Rozpočet štátu, ale aj samosprávneho kraja či mesta musí zohľadňovať princípy hospodárneho nakladania s verejnými financiami, musí priebežne sledovať dosahovanie strategických priorít, ale i reálny prínos jednotlivých projektov pre samotných občanov a taktiež pre udržateľný rozvoj celej spoločnosti“, uzatvára podpredseda kontrolórov Ľ. Andrassy.

 

Správa o výsledku kontroly - Strednodobé rozpočtové rámce (MTBF) (PDF, 1,1 MB)

 

 

PRÍLOHA

Tabuľka : Proces tvorby Štátneho rozpočtu a Rozpočtu verejnej správy (2015 – 2019)

Február	Makroprognóza – IFP MF SR (1. predikcia) (HDP, inflácia, miera nezamestnanosti, miera zamestnanosti) do 1.2. Strednodobý rámec príjmov – IFP MF SR (1. predikcia) (prognóza daňových príjmov, sociálnych a zdravotných odvodov) do 13.2.
Marec	MF SR (SRP) spracuje návrh východísk za ŠR aj za OSVS podľa zaslaných podkladov a predloží ho na rokovanie vlády do 31.3.
Apríl	MF SR (IFP) Strednodobý fiškálny rámec (Program stability), Vláda SR ho schváli a predloží EK do 30.4. MF SR - Národný program reforiem SR MF SR (SRP) po schválení východísk vo VLÁDE (2015) › kapitolám limity výdavkov na rozpísanie do programov do 30.4. RRZ – Správa o dlhodobej udržateľnosti verejných financií - k 30.4. a vždy do 30 dní po prerokovaní Programového vyhlásenia vlády a vyslovení dôvery vláde RRZ - Správa o vývoji verejných financií › VLÁDE - apríl
Máj	RK a OSVS rozpíšu príjmy a výdavky v RIS do 26.5. MF SR (ÚHP) na základe svojich analýz navrhne opatrenia do 31.5.
Jún	MF SR (SRP) VYKONÁ ANALÝZU ROZPOČTOV A ICH ÚPRAV DO 13.6. IFP MF SR 2. PREDIKCIA DO 30.6.
Júl	RRZ - Hodnotenie strednodobých rozpočtových cieľov programu stability - júl na R až R+3
August	MF SR návrh rozpočtu Verejnej správy VLÁDE. (2015 a 2016) Vláda schvála limity výdavkov a rozdelí záväzne výdavkové priority na rok "R", a indikatívne na "R+1", "R+2" do 31.8. RRZ - Správa o hodnotení plnenia pravidiel rozpočtovej zodpovednosti a pravidiel rozpočtovej transparentnosti
September	MF SR (SRP a IFP) aktualizácia predikcie a návrhu RVS (september)
Október	MF SR (SRP) v spolupráci so správcami RK a OSVS po schválení návrhu RVS vo VLÁDE predloží na rokovanie NR SR návrh zákona o ŠR a RVS do 15.10. (2017-2019) MF SR (IFP) predloží Návrh rozpočtového plánu pre EK (ide súbežne s návrhom RVS alebo do 15.10.) Hospodárska a sociálna rada vlády SR - stanovisko k Návrhu rozpočtu na R až R+2 – október
November	Správca kapitoly › MF SR nevyčerpané limity viazaných výdavkov a záujem o ich presun do 20.11. (možno ich dočerpať do 31.3. R+1) NKÚ SR - Stanovisko k návrhu štátneho rozpočtu na R až R+2 RRZ - Hodnotenie návrhu RVS - november
December	Správca kapitoly › MF SR nevyčerpané eurofondy a záujem o ich presun do 15.12. (neobmedzené presúvanie v rámci programového obdobia)

Zdroj: spracovanie NKÚ SR

 

Obrázok: Zaradenie strednodobých rozpočtových rámcov (MTBF) do systému fiškálneho riadenia

Zdroj: Medium-Term Budgetary Frameworks, A contribution to definitions and identification of good practices