Bratislava 3. februára 2023 – Napriek dlhoročnej deklarovanej snahe o uplatňovanie pravidiel programového rozpočtovania vo verejnej správe, táto strategická forma vytvárania a kontroly napĺňania zámerov verejného rozpočtu funguje obmedzene. Po 20-tich rokoch od naštartovania tvorby štátneho rozpočtu v súlade s princípmi programového rozpočtovania, vláda a ani ministerstvá nevyužívajú jeho hlavnú výhodu, a tou je ucelený pohľad na definovanie a hodnotenie výdavkov štátu i verejných korporácií. Aby proces nebol formálny, dôležité je nielen úvodné nastavenie zámerov a cieľov jednotlivých programov, musí sa sledovať aj ich plnenie, monitorovanie a zhodnotenie realizácie celkových zámerov. Tento problém sa týka tak vyhodnocovania rozpočtu v horizonte roka ako aj strednodobých, resp. trojročných plánov.

„Práve spätná väzba o praktickom napĺňaní zadefinovaných cieľov chýba. Nevieme preto povedať, či vynaložené prostriedky boli využité účelne a bol dosiahnutý pôvodný zámer vychádzajúci z udržateľného rozvoja spoločnosti. Problém sme okrem iného identifikovali v nedostatočnej koordinácii pravidiel zo strany rezortu financií, ktorý je gestorom programového rozpočtovania,“ zdôraznil predseda Najvyššieho kontrolného úradu (NKÚ) SR Ľubomír Andrassy. „Pri schvaľovaní rozpočtu dávajú poslanci parlamentu jednotlivým ministerstvám a verejným korporáciám pomyselné obálky s financiami na plnenie nielen ich bežných, ale hlavne strategických cieľov. Obálky sa v rámci následného zúčtovania rozpočtu vracajú späť prázdne a bez informácie, čo sa reálne dosiahlo, aký konkrétny benefit z realizácie projektu pociťujú občania či spoločnosť,“ priblížil súčasné nastavenie pri rozpočte šéf slovenských kontrolórov. Minimálne strednodobé plánovanie je podľa Andrassyho na Slovensku do veľkej miery formálne a naša krajina stále funguje na neudržateľných ročných rozpočtových zámeroch.

 Národná autorita pre externú kontrolu porovnávala 27 kritérií pre programové rozpočtovanie, ktoré určila OECD,  s reálnym stavom na Slovensku. Z týchto kritérií je v národnom rozpočtovom procese úplne zavedených deväť, čiastočne sa zaviedlo 14, nevyžaduje sa však pri nich uplatňovanie v praxi a dve kritériá nie sú zavedené vôbec. V dvoch prípadoch kontrolóri plnenie nehodnotili pre možný konflikt záujmov, lebo kritériá sa priamo dotýkajú aj aktivít NKÚ. O sfunkčnení tohto typu udržateľného rozpočtovania hovorilo programové vyhlásenie vlády a aj Plán obnovy a odolnosti. Útvar hodnoty za peniaze navrhol reformu programového rozpočtovania, ktorá sa v ostatnom čase realizovala len čiastočne. V rokoch 2020 a 2021 existovala na ministerstve financií neformálna pracovná skupina, ktorej úlohou bolo prispieť k sfunkčneniu a následne uplatňovaniu pravidiel programového rozpočtovania v rámci všetkých ústredných orgánov štátnej správy. Pracovný tím však neriešil strategické smerovanie a prepojenie štátneho rozpočtu s nastavenými cieľmi verejných politík. „A aj preto odporúčame ministrovi financií, aby obnovil fungovanie prierezovej pracovnej skupiny, dal jej silnejší mandát a zapojil do jej činnosti aj ďalšie zainteresované strany. Z úrovne ministerstva, ak nie vlády, mali byť jasne definované pravidlá a aj želaný stav v uplatňovaní princípov programového rozpočtovania na úrovni riadenia verejných financií,“ približuje pohľad národných kontrolórov ich šéf Ľ. Andrassy.

Výbor NR SR pre financie a rozpočet môže tiež prispieť k zlepšeniu napĺňania zámerov programového rozpočtovania. NKÚ preto poslancom parlamentu odporúča iniciovať jasné určenie vecného gestora programového rozpočtovania, ako aj orgánu, ktorý bude prezentovať dosiahnuté zámery a ciele. Nemusí to byť len rezort financií, ale napríklad úrad vlády či Rada pre rozpočtovú zodpovednosť. Podľa NKÚ by mal parlamentný finančný výbor požadovať, aby súčasťou štátneho záverečného účtu bol systematický strednodobý odpočet zámerov a cieľov programov vlád, ministerstiev stanovených v hlavnej knihe rozpočtu. „Iba striktným využívaním už existujúcich možností vychádzajúcich z metodiky, monitorovania a hodnotenia rozpočtových programov môžeme dosiahnuť, že nakladanie so štátnymi i európskymi financiami bude transparentné, udržateľné, strategické a v konečnom dôsledku použité verejné zdroje budú prinášať pozitívne benefity pre rozvoj celej spoločnosti,“ uviedol Ľ. Andrassy a dodal, „že v konečnom dôsledku prehľadnosť a zrozumiteľnosť využívania verejných zdrojov znamená lepšiu kontrolu a aj účelnosť ich využitia nielen zo strany poslancov, ale i verejnosti.“

Programové rozpočtovanie predstavuje výkonnostnú zložku štátneho rozpočtu a tiež rozpočtov územnej či regionálnej samosprávy. Pred jeho zavedením sa rozpočtovali výdavky bez presahu k zámerom a vybraným cieľom programov vlády, vrátane ich priebežného monitorovania a následného hodnotenia či zúčtovania. Táto forma rozpočtovania je označovaná aj ako rozpočtovanie orientované na výsledky. V závislosti od priorít a zdrojov sa plánujú aktivity a úlohy, systém je flexibilný a je možné dopĺňať jednotlivé aktivity po vyčlenení finančných prostriedkov aj počas rozpočtového roka. Do tohto systému sú zapojené všetky rozpočtové kapitoly – ministerstvá, úrady a kancelárie. Jeden program môže mať viacero podprogramov na rôznych ministerstvách. Napĺňanie cieľov programu má schvaľovať gestor, teda rezort, pod ktorý spadá konkrétny program. Na Slovensku je dnes tento strategický a udržateľný rozpočtový proces výrazne formálny. Príkladom programu, ktorý má podprogramy naprieč všetkými ministerstvami, je podprogram Informačné technológie financované zo štátneho rozpočtu, ktorý spadá pod Ministerstvo investícií, regionálneho rozvoja a informatizácie SR. Na ostatných rezortoch sú jeho podprogramy a prvky v závislosti od ich potrieb. Aktuálny stav fungovania programového rozpočtovania má viacero rezerv. Národná autorita pre oblasť externej kontroly identifikovala šesť z nich. Tie zároveň predstavujú riziká a problémy, ktoré je potrebné riešiť pri sfunkčňovaní programového rozpočtovania.

Zdroj: NKÚ SR

NKÚ si vybral dve inštitúcie, v ktorých sa pozrel na to, ako uplatňujú programové rozpočtovanie. Išlo o Ministerstvo práce, sociálnych vecí a rodiny (MPSVR) SR a Úrad priemyselného vlastníctva (ÚPV) SR. Pri rezorte sociálnych vecí kontrolný úrad zistil, že monitorovacie správy k rozpočtu za roky 2014 až 2020 neboli v rozpočtovom informačnom systéme (RIS) vôbec spracované a za rok 2021 boli spracované po termíne. Zámery a definované ciele troch hlavných programov (Ľudské zdroje, Sociálna inklúzia, Tvorba a implementácia politík), ako aj ich podprogramov a prvkov spĺňali kritériá a boli stanovené v súlade s metodikou programového rozpočtovania. Programová štruktúra rezortu nebola prispôsobená okolnostiam, ktoré vychádzali zo skúseností pri riešení mimoriadnej situácie spôsobenej pandémiou. Kontrolóri preto už počas výkonu kontroly odporúčali ministerstvu zvážiť aktualizáciu programovej štruktúry tak, aby prehľadnejšie odrážala charakter výdavkov. Rozpočet na rok 2023 nereflektuje na odporúčania NKÚ. Nachádzajú sa v ňom napr. mimoriadne krátkodobé výdavky na kompenzačné opatrenia pre domácnosti v súvislosti s rastom cien energií v sume 900 mil. eur zatriedené vo vecne nelogickej a nepríslušnej časti „Aparát ministerstva“. ÚPV má samostatnú rozpočtovú kapitolu. Preverením zostavenia programového rozpočtu na tomto úrade a jeho aktívneho využívania sa zistilo viacero nedostatkov a možno konštatovať, že pred rokom 2021 programový rozpočet ÚPV vykazoval znaky formálnosti.

Správa o výsledku kontroly - Systém programového rozpočtovania v štátnej správe (PDF, 1 MB)